Editor Setiap kali perkara korupsi menyeret nama pejabat, kita seperti menyaksikan adegan yang berulang: Ketika korupsi berlangsung di bawah sebuah kekuasaan, ke mana tanggung jawab kepemimpinan pergi? Mungkin di situlah kita perlu melihat bukan hanya siapa yang melakukan korupsi, tetapi bagaimana sebuah sistem dapat membuat tanggung jawab ikut menghilang.
Oleh Hasan Aspahani
Ada satu adegan yang terasa semakin akrab dalam kehidupan politik kita. Ketika nama seorang pejabat terseret dalam perkara korupsi, terutama ketika orang-orang di bawahnya mulai diperiksa atau ditangkap, pejabat itu biasanya mendadak menghilang dari ruang publik.
Beberapa hari kemudian ia muncul dengan pernyataan yang nyaris selalu sama: “Saya tidak tahu.” “Itu bukan kewenangan saya.” “Kita serahkan kepada aparat penegak hukum.” Lalu kalimat yang paling aman: “Kita menghormati proses hukum yang sedang berjalan.”
Secara hukum, semua pernyataan itu tentu sah. Seseorang tidak boleh dianggap bersalah hanya karena namanya disebut atau karena bawahannya terlibat perkara. Tetapi ada pertanyaan yang lebih besar daripada sekadar apakah seorang pejabat terbukti menerima uang atau memberi perintah untuk melakukan korupsi: bagaimana sebuah praktik koruptif dapat berlangsung di bawah sebuah kekuasaan tanpa menimbulkan pertanyaan tentang tanggung jawab orang yang memegang kekuasaan itu?
Kita perlu membedakan antara tanggung jawab pidana dan tanggung jawab politik atau kelembagaan. Seorang pejabat mungkin memang tidak mengetahui tindakan ilegal yang dilakukan seorang bawahannya secara sembunyi-sembunyi.
Birokrasi adalah organisasi yang besar, dan seorang pemimpin tidak mungkin mengetahui setiap tindakan orang yang berada di bawahnya. Tetapi persoalannya menjadi berbeda ketika praktik tersebut berlangsung lama, melibatkan banyak orang, menyangkut anggaran besar, membutuhkan persetujuan administratif, atau bahkan telah menjadi rahasia umum di lingkungan organisasi.
Pada titik itu, pertanyaan “Apakah pejabat tersebut tahu?” tidak lagi cukup. Pertanyaan yang lebih penting adalah: “Apakah dia seharusnya tahu?” Di sinilah konsep tanggung jawab institusional menjadi penting. Seorang pemimpin tidak hanya bertanggung jawab atas apa yang secara pribadi ia lakukan, tetapi juga atas sistem kewenangan, pengawasan, dan kontrol yang berada di bawah kepemimpinannya.
Masalahnya, ketika skandal muncul, rantai komando sering berubah menjadi rantai penyangkalan. Dalam keadaan normal, kekuasaan bekerja melalui hubungan yang jelas: atasan memberikan kewenangan, bawahan menjalankan, mekanisme pengawasan bekerja, dan pada akhirnya ada seseorang yang bertanggung jawab.
Tetapi ketika masalah terbongkar, hubungan itu seolah terbalik. Bawahan disebut bertindak sendiri, pejabat menengah mengaku tidak tahu, pejabat puncak mengatakan itu ulah individu, lalu semuanya dikembalikan kepada proses hukum. Tanggung jawab tidak benar-benar hilang; ia hanya dipecah-pecah sedemikian rupa sehingga semakin sulit menemukan siapa yang harus menjawab pertanyaan politiknya. Yang tersisa adalah pelaku pidana, sementara kegagalan sistem pengawasan menguap begitu saja.
Di sini kita menemukan apa yang dalam studi organisasi disebut diffusion of responsibility, penyebaran tanggung jawab. Semakin banyak lapisan dalam sebuah organisasi, semakin mudah sebuah keputusan atau tindakan kehilangan pemiliknya. Orang di bawah merasa hanya menjalankan perintah. Orang di tengah merasa hanya meneruskan keputusan.
Orang di atas merasa tidak mengetahui apa yang terjadi di lapangan. Pada akhirnya setiap orang memiliki alasan untuk mengatakan, “Bukan saya.” Ini menghasilkan paradoks kekuasaan: semakin besar kewenangan sebuah institusi, semakin panjang pula rantai yang tersedia untuk melepaskan tanggung jawab ketika sesuatu berjalan salah.
Bahasa politik kemudian memainkan peran penting dalam proses tersebut. Kita mempunyai kata yang sangat berguna untuk memisahkan sebuah masalah dari institusinya: “oknum.” Korupsi disebut ulah oknum, pungutan liar disebut ulah oknum, penyalahgunaan kewenangan disebut ulah oknum.
Dengan satu kata itu, persoalan kelembagaan berubah menjadi kesalahan personal. Institusi tetap bersih; yang kotor hanya individunya. Padahal pertanyaan yang lebih penting justru sering berada di belakang kata “oknum”: bagaimana orang tersebut bisa melakukan perbuatan itu? Siapa yang mengawasi? Mengapa mekanisme pencegahan tidak bekerja? Apakah ada orang lain yang mengetahui? Apakah praktik tersebut terjadi sekali atau telah berlangsung lama? Jika satu orang menyalahgunakan kewenangan secara diam-diam, mungkin kita memang menghadapi persoalan individu. Tetapi jika pola yang sama dilakukan oleh banyak orang dan berlangsung bertahun-tahun, kita tidak lagi cukup menyebutnya sebagai ulah oknum. Kita sedang berhadapan dengan persoalan sistem.
Di sinilah kalimat “kita menghormati proses hukum” menjadi menarik. Kalimat itu secara prinsip benar, tetapi ia juga dapat menggeser pusat pembicaraan. Pertanyaan publik tentang mengapa sesuatu bisa terjadi berubah menjadi pertanyaan tentang siapa yang akan dihukum. Padahal keduanya berbeda. Proses hukum mencari ada atau tidaknya tindak pidana dan siapa yang dapat dimintai pertanggungjawaban secara pidana.
Sementara pertanggungjawaban politik dan administratif bertanya tentang kualitas kepemimpinan, pengawasan, penggunaan kewenangan, dan kegagalan institusi. Seorang pejabat dapat saja tidak terbukti melakukan tindak pidana, tetapi pertanyaan mengenai mengapa praktik korupsi dapat berkembang di bawah kepemimpinannya tetap sah diajukan. Pertanyaan itu bukan vonis pidana. Ia adalah pertanyaan tentang tata kelola.
Ada lapisan lain yang membuat rantai ini semakin kuat: budaya diam di dalam organisasi. Bawahan yang mengetahui sesuatu belum tentu bersedia mengatakannya. Dalam organisasi yang hierarkis, berbicara melawan atasan mempunyai konsekuensi. Orang dapat takut kehilangan jabatan, dipindahkan, terhambat kariernya, atau dianggap tidak loyal. Orang juga dapat memilih diam karena melihat orang lain yang mengetahui hal yang sama juga diam. Dari sini terbentuk apa yang disebut organizational silence: semua orang mungkin mengetahui sesuatu, tetapi tidak ada yang merasa aman untuk menjadi orang pertama yang mengatakannya. Ketika perkara akhirnya terbongkar, informasi yang sebelumnya beredar sebagai pengetahuan informal tiba-tiba tampil sebagai pengetahuan yang tidak pernah dimiliki siapa pun. Semua tahu, tetapi ketika ditanya, semua berkata tidak tahu.
Karena itu, kita perlu berhati-hati dengan dugaan bahwa setiap kali seorang pejabat menghilang setelah namanya terseret perkara, pasti sedang berlangsung lobi tingkat atas untuk memutus rantai keterkaitan. Dugaan semacam itu membutuhkan bukti. Menghilang dari ruang publik tidak dengan sendirinya membuktikan adanya operasi perlindungan. Tetapi secara sosiologis, jeda tersebut tetap menarik untuk diamati. Sebab setelah masa diam itu, pejabat sering kembali dengan bahasa yang sudah sangat steril: saya tidak tahu, itu tindakan oknum, kewenangan ada di bawah, kita serahkan kepada penegak hukum. Bahasa tersebut bekerja dengan cara yang sama: memisahkan pejabat dari peristiwa, memisahkan institusi dari pelaku, dan memindahkan persoalan dari wilayah politik ke wilayah hukum.
Maka mungkin persoalan yang lebih besar bukan hanya korupsi, melainkan impunitas melalui fragmentasi tanggung jawab. Impunitas tidak selalu membutuhkan seorang pelindung yang secara aktif menyembunyikan kejahatan. Ia dapat lahir dari kombinasi yang jauh lebih sederhana: orang di bawah melakukan, orang di tengah tidak bertanya, orang di atas tidak tahu, institusi memilih diam, dan ketika semuanya terbongkar, proses hukum mengambil alih seluruh percakapan. Satu orang diperiksa, satu orang ditangkap, satu orang diadili, sementara organisasi kembali berjalan seperti biasa. Sistem tetap utuh karena kesalahan telah berhasil dikemas sebagai kesalahan individu.
Maka setiap kali sebuah perkara korupsi menyeret nama pejabat tinggi, mungkin kita perlu mengajukan pertanyaan yang sedikit berbeda. Bukan hanya: siapa yang menerima uang? Tetapi juga: siapa yang memiliki kewenangan, siapa yang wajib mengawasi, berapa lama praktik itu berlangsung, berapa banyak orang yang terlibat, siapa yang mendapatkan manfaat, apakah pernah ada peringatan, dan apa yang dilakukan pimpinan ketika mengetahui persoalan itu? Pertanyaan-pertanyaan tersebut tidak berarti menghakimi seseorang sebelum proses hukum selesai. Justru sebaliknya, pertanyaan itu membantu kita membedakan antara kesalahan pidana seorang individu dan tanggung jawab sebuah institusi.
Sebab negara yang sehat bukan hanya negara yang mampu menemukan orang yang menerima suap. Negara yang sehat adalah negara yang mampu menjelaskan mengapa suap itu bisa terjadi, bagaimana sistem membiarkannya berlangsung, dan siapa yang bertanggung jawab memastikan hal serupa tidak berulang. Kalau setiap kali skandal muncul jawaban kita berhenti pada “saya tidak tahu” dan “kita hormati proses hukum”, kita mungkin memang sedang menegakkan hukum. Tetapi kita belum tentu sedang menyelesaikan masalah tata kelola. Dan pada titik itulah rantai komando yang seharusnya menghubungkan kewenangan dengan tanggung jawab dapat berubah menjadi sesuatu yang lain: rantai penyangkalan.[]
